Artigo/Cepea: Inflação dos alimentos e os estoques reguladores

O ano de 2025 começou com uma velha preocupação, bastante conhecida dos brasileiros: a inflação dos alimentos. Mas os números já eram preocupantes em 2024, porque, de acordo com o IBGE (2025), o IPCA (Índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo) fechou o ano passado em 4,83%, e o grupo que representa alimentação e bebidas terminou 2024 em 7,69%, indicando que a inflação dos alimentos em geral foi bem maior do que a inflação média de todos os produtos e serviços considerados pelo IPCA.

Já em janeiro de 2025 o grupo alimentação e bebidas apresentou elevação de 0,96%, a segunda maior dentre os nove grupos do IPCA, ficando atrás apenas de transportes, que subiu 1,30%. E, em fevereiro de 2025, a alta do grupo alimentação e bebidas foi a terceira maior, alcançando 0,70%. Assim, considerando-se a variação acumulada do IPCA na parcial de 2025 (janeiro e fevereiro), a inflação do grupo alimentação e bebidas é maior (1,67%) do que a do índice total (1,47%), conforme o IBGE (2025).

Os fatores que explicam a inflação dos alimentos são diversos e vão desde o clima que reduz a oferta de produtos nos mercados interno e externo, passando por questões específicas da cadeia de cada produto, pelos preços internacionais, até o câmbio, que juntos, em maior ou menor medida, compõem a formação do preço dos alimentos ao consumidor.

Porém, independentemente dos motivos, o cenário suscita preocupação não apenas pelo fato de que influencia na possibilidade de descumprimento da meta estipulada para a inflação geral do País, mas também por conta de os preços elevados dos alimentos afetarem a segurança alimentar da população.

Como forma de tentar mitigar a subida dos preços dos alimentos, o governo federal anunciou uma série de medidas, como a isenção de imposto de importação sobre alguns produtos, o incentivo à produção de alimentos que fazem parte da cesta básica, por meio do Plano Safra, e o reforço de recursos para fortalecer os estoques reguladores.

A primeira iniciativa pode, em alguma medida, auxiliar no reforço da oferta interna de alguns produtos, desde que estes não estejam com seus preços internacionais também elevados e que o câmbio não esteja muito alto, como aconteceu no final de 2024, já que, se tais fatos ocorrerem, os produtos importados podem chegar com um preço elevado ao mercado brasileiro, apesar da isenção.

Já o incentivo à produção de itens da cesta básica, via plano Safra, é uma medida importante, mas que gera efeitos apenas a longo prazo. Por fim, o uso dos estoques reguladores não é uma novidade; na verdade, representa a retomada de um instrumento que foi pouco ou nada utilizado nos últimos anos.

A formação de estoques reguladores no Brasil data do início do século XX, com o café, mas foi por meio do decreto Lei nº 79, de dezembro de 1966, que se legalizou a formação dos estoques reguladores, geridos pela Companhia Nacional de Abastecimento (Conab), a partir da implementação da Política de Garantia de Preços Mínimos (PGPM), que basicamente garante a compra da produção de alimentos a preços mínimos, proporcionando, assim, uma renda mínima para o produtor, ao mesmo tempo que gera estoques de produtos que podem ser comercializados em momentos de preço elevado, visando a ampliação da oferta e, por consequência, a redução do preço (CONAB, 2025).

Assim, desde a sua criação, os estoques reguladores são formados por meio de Aquisições do Governo Federal (AGFs) e/ou Empréstimos do Governo Federal (EGFs). As AGFs correspondem à aquisição do governo diretamente do produtor rural ou de cooperativa de produtores. E as EGFs dizem respeito à disponibilização de recursos, por parte do governo, com base nos preços mínimos, aos produtores para o financiamento da estocagem no período de safra.

Em alguns períodos, os estoques se tornaram bastante robustos, como é possível verificar no gráfico abaixo, que traz dados dos estoques totais da Conab de arroz, feijão e milho, que são produtos para os quais governo federal pretende voltar a incentivar os estoques, já que são relevantes para a cesta de consumo do brasileiro. Porém, como também pode-se observar, pelo menos desde 2015, os estoques passaram a declinar consideravelmente, chegando, em alguns casos, a ficar zerados por anos consecutivos, como é o caso do feijão entre 2017 e 2022.

Para 2025, foi divulgado que a Conab terá um reforço no orçamento, em R$ 350 milhões, para recompor os estoques de arroz, feijão e milho, em momentos em que os preços estiveram abaixo do mínimo, conforme a regra que se tem atualmente, para então usá-los em momentos de preços elevados dos produtos estocados.

Sobre o uso dos estoques, primeiramente é importante dizer que a formação de estoques reguladores de alimentos faz parte da política de estabilização de preços, abastecimento e segurança alimentar de diversos países, como mostram vários estudos, como o de Belik e Cunha (2017). Em segundo lugar, deve-se ter clareza de que é um instrumento que pode ajudar a minimizar o preço de alguns alimentos, para os quais é possível de se fazer o estoque, pois, como dito acima, a configuração da inflação dos alimentos compreende a junção de diversos fatores, desde elementos relacionados à economia internacional até o clima, então, não se pode considerar que os estoques reguladores resolverão todas as questões motivadoras da inflação dos alimentos.

E como se trata de uma política pública, a formação de estoques deve ser bem estruturada, desde a escolha dos produtos que serão estocados até o acompanhamento dos preços no mercado. Mesmo porque, para a formação de estoques é necessário o dispêndio de recursos públicos, não apenas para constituí-los, mas também para mantê-los, bem como para conservar toda a estrutura de armazenagem pública. Inclusive, o custo da estrutura de armazenagem é um dos argumentos usados por aqueles que discordam do uso dos estoques reguladores como ferramenta de mitigação da inflação dos alimentos.

Desta forma, tem-se que a inflação dos alimentos é um tema que sempre traz preocupações, sendo motivada por fatores que, muitas vezes, fogem ao controle do produtor ou das políticas de estado, como fatores climáticos atípicos ou extremos. Assim, pensar formas de arrefecer seus efeitos não é uma tarefa fácil. Os estoques reguladores são uma ferramenta importante, que não pode ser desconsiderada.

Com o passar do tempo, fica evidente que a inflação dos alimentos será um tema cada vez mais recorrente, vide, por exemplo, a grande frequência de eventos climáticos extremos no Brasil e no mundo. Logo, lidar com os preços elevados dos alimentos exige planejamento e projetos de longo prazo, que reúnam diversos instrumentos que, juntos, possam amenizar os preços destes produtos que são essenciais para todos.

Deve-se ressaltar, finalmente, que o governo deve contar com quadros competentes para atuar nos mercados para que eventuais intervenções se deem de forma oportuna e na intensidade adequada. Um acúmulo de estoques públicos acima do necessário, por exemplo, pode influenciar intervenções desnecessárias - do ponto de vista do produto em si - com finalidade de compensar altas de preços em outros setores da economia.

Referências

BELIK, W. CUNHA, A. A formação de estoques reguladores de grãos no brasil e a política de segurança alimentar. 55º Congresso Brasileiro de Economia, Administração e Sociologia Rural. SOBER, Santa Maria – RS.2017. Disponível em: https://icongresso.itarget.com.br/useradm/anais/?clt=ser.7&lng=P

COMPANHIA NACIONAL DE ABASTECIMENTO – CONAB. Estoques públicos. 2025. Disponível em: https://www.conab.gov.br/estoques/gestao-dos-estoques-publicos

INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATÍSTICA – IBGE. Índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo – 2025. Sistema IBGE de Recuperação Automática – SIDRA. 2025. Disponível em: https://sidra.ibge.gov.br/pesquisa/snipc/ipca/quadros/brasil/fevereiro-2025