“Direito Agrário Levado a Sério” : Imóvel Agrário, por Albenir Querubini e Francisco Torma

Ao lado da atividade agrária e do conceito de produtor rural, a compressão teoria acerca do instituto do imóvel rural ou agrário, enquanto unidade econômico-produtiva, é essencial para a correta incidência das normas de direito agrário ou para afastar conflitos interpretativos com outros ramos do direito, a exemplo da errônea aplicação de normas de Direito Ambiental ou do Direito Tributário em situações que vamos tratar ao logo do texto.

1. Conceituação: imóvel rural ou imóvel agrário?

Um dos primeiros pontos a serem observado é que a legislação agrária não adotou uma terminologia uniforme acerca da nomenclatura dos seus institutos. Por isso é comum encontrar tanto a utilização do termo “imóvel rural” quando de “imóvel agrário”. Considerando que o emprego da nomenclatura “rural” pode gerar confusão com a ideia de localização rural, em contraposição à ideia de “imóvel urbano”, entendemos que o termo mais adequado tecnicamente é falar de imóvel agrário, até porque existem imóveis agrários localizados na zona urbana dos municípios.

O Estatuto da Terra, no inc. I do art. 4º, emprega o termo “rural”, ao invés de “agrário”, ao definir “imóvel rural” como sendo “o prédio rústico, de área contínua qualquer que seja a sua localização que se destina à exploração extrativa agrícola, pecuária ou agroindustrial”.

Do referido conceito, o chamado “critério da destinação” é o elemento principal para a qualificação jurídica dos imóveis como agrários. É qualificado como agrário, o imóvel (rural ou urbano) destinado à exploração da atividade agrária. Vale recordar do episódio 3, que a atividade agrária é principal o objeto de estudo do Direito Agrário. Nesse sentido, a destinação para fins de exploração da atividade agrária é o elemento que agrega funcionalidade e qualifica um imóvel como imóvel agrário.

Ainda, cabe mencionar que o emprego da expressão prédio rústico referido na definição do Estatuto da Terra não pode ser confundido como sinônimo de prédio arcaico, uma vez que etimologicamente a palavra “rústico” tem origem no latim “rus” ou “rusticus”, designando a ideia de campo ou região agrícola. Tanto é que, na atual realidade do agronegócio brasileiro, é comum observamos nos imóveis agrários o grande emprego de tecnologia e inovações pelos produtores rurais, o que rompe com a visão da época do surgimento do Estatuto da Terra, pela qual de os imóveis agrários eram locais arcaicos e atrasados, com baixo emprego de tecnologias.

A atenção a esse detalhe qualificador é essencial, inclusive, para distinguir os imóveis agrários dos demais tipos de imóveis que existem no meio rural, conforme veremos na sequência.

Outro ponto importantíssimo, por força da disposição contida no art. 10 do Estatuto da Terra, é o fato que os imóveis agrários no Brasil são em regra imóveis de domínio privado.

2. Imóvel agrário e o conceito de estabelecimento

É fundamental ler o conceito de imóvel rural contido no inc. I do art. 4º do Estatuto da Terra com o art. 1.142 do Código Civil de 2002, quando trata do conceito de estabelecimento empresarial.

Segundo dispõe o art. 1.142 do Código Civil, “considera-se estabelecimento todo complexo de bens organizado, para exercício da empresa, por empresário, ou por sociedade empresária”.

Nesse sentido, cabe ressaltar que imóvel agrário também se enquadra na concepção teórica do estabelecimento empresarial trazida pelo Código Civil, uma vez que na exploração da atividade agrária a utilização do imóvel agrário deve se dar de forma profissional e organizada, na qual a utilização dos recursos naturais, benfeitorias, acessões e pertenças caracteriza o complexo organizado de bens utilizados pelos produtores rurais. Os produtores rurais utilizam da área útil de seus imóveis agrários para realizar a exploração da atividade agrária típica, a exemplo da agricultura, da pecuária e das florestas plantadas (silvicultura). Mesmo que o imóvel agrário seja uma pequena propriedade familiar, praticando subsistência, o respectivo bem segue sendo um estabelecimento empresarial.

Desta forma, em uma visão mais atualizadas e integrativa das normas, temos que o conceito de imóvel agrário engloba e deve ser compreendido em sintonia com o conceito de estabelecimento empresarial (ou estabelecimento empresarial agrário), sendo o imóvel agrário finalisticamente uma unidade econômico-produtiva. Nesse sentido, vale a pena revisar o conteúdo do episódio 4, no qual tratamos do dever de produção, pois, de acordo com o Direito Agrário brasileiro, todos os imóveis agrários possuem o dever de produção, assim como devem atender à função social da propriedade rural.

3. Nem tudo que está na área rural é imóvel agrário

O que define e qualifica um imóvel agrário é a destinação desse tipo de bem imóvel para o fim de exploração da atividade agrária, sendo irrelevante a localização dos imóveis. Em outras palavras, importa a sua funcionalidade e uso econômico.

Para ilustrar, listamos cinco exemplos de diferentes tipos de imóveis que são encontramos nas áreas rurais dos municípios que não se enquadram como imóveis agrários:

a) Chácaras de recreação, sítios ou ranchos: são imóveis com finalidade de moradia, lazer ou recreação. Nesse exemplo, por não serem enquadrados como imóveis agrários, a cessão temporária da posse ou uso desses imóveis para terceiros se dá em regra por contrato de locação urbana, regidos pela Lei de Locações (Lei nº 8.245/1991).

b) RPPN – Reserva Particular do Patrimônio Natural: são unidades de conservação de domínio privado previstas pelo art. 21 da Lei no985, de 18 de julho de 2000, que dispõe sobre o Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza, o qual é regulamentado pelo Decreto nº 5.746/2006. Importante mencionar que as RPPNs já foram imóveis agrários no passado, sendo que seus proprietários, valendo-se da faculdade de dispor, converteram seus imóveis em unidade de conservação. Tecnicamente, o imóvel que era agrário muda a sua destinação agrária (econômico-produtiva) para destinação ecológica, cujo fim é protetivo e conservativo do meio ambiente. Por não ter mais finalidade econômica, é que os imóveis ao se tornarem RPPN torna-se isentos do pagamento do ITR (já que a incidência de tal tributo tem como fato signo-presuntivo de riqueza a exploração econômica da terra).

c) Áreas militares: são imóveis públicos destinados ao uso militar das forças armadas (Exército, Marinha ou Aeronáutica) ou auxiliares (Polícias Militares dos Estados) em seus treinamentos e instruções. Embora não sejam imóveis agrários, é importante mencionar que excepcionalmente, pode existir exploração de atividade agrária em tais imóveis por meio da celebração de contratos de arrendamento rural. Sobre o assunto, leia o artigo “Arrendamento rural de imóveis públicos à luz da Constituição Federal de 1988”, de autoria de Albenir Querubini e Sofia Bohrz, publicado na obra coletiva Direito Agrário nos trinta anos da Constituição de 1988 – Estudos em homenagem ao Prof. Dr. Darcy Walmor Zibetti, Editora Thoth, 2018, pp. 501-517.

d) Unidades de conservação: são imóveis públicos ou privados criados com o objetivo de conservação e proteção ambiental. As unidades de conservação são reguladas pela Lei nº 9.985/2000, também conhecida como Lei do SNUC, que institui o Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza. Diferentemente dos imóveis agrários, as unidades de conservação possuem fim ecológico. Curiosamente, existe a Lei nº 11.284/2006, que trata da concessão de florestas públicas para a produção sustentável, hipótese em que é permitida a exploração econômica de tais modalidade de unidade de conservação. Na prática, tal dado levanta uma curiosidade e uma contradição, pois as Floresta Públicas equivalem às Áreas de Preservação Permanente dos imóveis agrários, sendo que naquelas de destinação ecológica é permitida exploração sustentável, sendo que nessas últimas, localizadas em imóveis de domínio privado, a lei é mais rígida não permitindo a exploração econômica.

e) Hidroelétricas e “fazendas” de produção energética: são imóveis, em regra particulares, destinados à produção de energia elétrica, seja por meio das fontes hidráulicas, eólicas ou solares. Vale ressaltar que a produção de energia elétrica é enquadrada como atividade industrial. No caso das hidroelétricas, é interessante lembrar que o Código Florestal (Lei nº 12.651/2012), em seus arts. 4º, inc. III e § 1º, 5º, e 62, traz disposições de faixa de APP para os reservatórios artificiais de água destinados a geração de energia ou abastecimento público. Outra curiosidade, diz respeito a implantação de geradores eólicos ou solares nas propriedades rurais em parte dos imóveis agrários que acabam refletindo nos tipos de contratos relativos à cessão da posse ou uso onde são instalados tais equipamento. Nesses casos, a regulamentação se dá por contratos de natureza cível e não por contratos agrários de arrendamento ou parceria rural. Um terceiro ponto a observar é que pode um imóvel perder a qualificação de agrário quando sua destinação for preponderante ou exclusiva para fim de produção de energia elétrica por meio da implantação de uma “fazenda” solar ou eólica no respectivo espaço anteriormente utilizado para a exploração da atividade agrária.

f) Campos de mineração: A exploração de minerais existentes nos imóveis rurais é enquadrada como atividade minerária, que é um tipo de atividade econômica, possuindo regulamentação especial pelo Direito Minerário. Há situações em que a atividade agrária, a exemplo de garimpo, extração de saibro, areia ou água mineral, pode ser dar em uma área de um imóvel agrário. Nesses casos, a cessão da posse ou uso temporário dessas áreas onde se pratica a atividade minerária deve ser dar por contratos regidos pelo direito minerário, sendo equívoco comum observado na prática o emprego da figura do arrendamento rural. Outro ponto que merece atenção é o fato de que existem situações em que imóveis onde havia a destinação minerária podem vir a se tornar imóveis agrários após o final da exploração minerária.

4. O que temos em um imóvel agrário?

Em que pese a sua destinação agrária, é importante mencionar que os imóveis agrários são diversos em suas características. Por exemplo, pelo aspecto registral, os imóveis agrários podem ser compostos de mais de uma matrícula imobiliária. Pelo tamanho, podem ser enquadrados como pequenas (com até 4 módulos fiscais), médias (que possuem entre 4 e 15 módulos fiscais) e grandes propriedades (mais de 15 módulos fiscais). Podem ter instalações ou apenas a terra nua.

Nesse sentido, sem desconsiderar a pluralidade de configurações que podem ser observadas nos imóveis agrários, em linhas gerais e com objetivo didático, podemos sintetizar dizendo o que pode ser encontrado nos imóveis agrários:

Sede da fazenda e demais instalações: é comum os imóveis agrários possuírem uma sede de fazenda, composta por casas de moradias e demais construções, tais como galpões, unidades de armazenagem, silos, etc. As edificações, benfeitorias e pertenças são fundamentais, por exemplo, nas relações contratuais agrárias.

Servidões: as servidões ocorrem quando determinadas áreas dos imóveis são gravadas por direito real em favos de terceiro ou terceiros. As servidões podem ser de natureza cível, a exemplo da servidão de passagem (arts. 1.378 a 1.389 do Código Civil) e da servidão de aqueduto; ou podem ser de natureza administrativa, a exemplo de uma estrada, ferrovia, passagem de linhas de transmissão etc.

Águas: os imóveis rurais podem ter barragens artificias, açudes ou barragens naturais, bem como podem ser atravessados por cursos naturais de água (rios). É interessante destacar que o tipo de água existente nos imóveis rurais é determinante para questões decorrentes do acesso à água para irrigação, passagem forçada de aqueduto, aplicação de normas do Código Florestal, etc.

Áreas ambientais: os imóveis agrários no Brasil obrigatoriamente devem observar as regras do Código Florestal referentes às Áreas de Preservação Permanente – APPs, Área de Reserva Legal (que variam de 20 a 80% de sua área total, conforme o Bioma na qual o imóvel está localizado) e Área de Uso Restrito. Tais informações constam no Cadastro Ambiental Rural – CAR, que é um registro público obrigatório para todos os imóveis rurais na qual os proprietários e possuidores informam as diversas situações referentes às obrigações ambientais contidas no Código Florestal. Importante mencionar que nas áreas ambientais dos imóveis agrários há a atividade protetiva dos recursos naturais e podem também podem ser fonte de exploração econômica, observando que para as áreas de Reserva Legal e área de uso restrito há exigência de aprovação de plano de manejo por órgão ambiental. Além disso, os serviços ambientais representados pelos estoques de carbono florestal permitem a comercialização de créditos ambientais via emissão da Cédula do Produto Rural Verde – CPR-Verde. Também é importante observar que as obrigações ambientais previstas pelo Código Florestal para os imóveis agrários possuem natureza proter rem (vide art. 2º, §2º).

Área de exploração econômica: retirando toas as demais situações anteriormente elencadas, sobra a área de exploração econômica dos imóveis agrários, também chamada de “área útil”, que vai ser utilizada para a exploração das atividades agrárias típicas de produção, por meio da pecuária, agricultura e florestas plantadas. As áreas de exploração econômica também podem incluir das chamadas Áreas de Uso Consolidada, que tiveram ocupação antrópica preexistente a 22 de julho de 2008, com edificações, benfeitorias ou atividades agrossilvipastoris, incluindo o regime de pousio, conforme art. 3º, inc. IV, do Código Florestal. É a área de exploração econômica que é o objeto principal da cessão temporária da posse ou uso do imóvel através dos contratos agrários. Igualmente, é a partir da área de exploração econômica, pela análise do Grau de Utilização da Terra (GUT) e de Eficiência na Exploração (GEE), que se calcula o Imposto Territorial Rural.

5. Imóvel agrário não é unidade de conservação

Conforme tratado anteriormente, o que qualifica um imóvel agrário é sua destinação voltada para a exploração da atividade agrária. Mas em que pese os imóveis agrários tenham o fim econômico, cabe lembrar que estão subordinados ao cumprimento da função social da propriedade.

Conforme já tratado no episódio 5, os imóveis agrários possuem muito marcante a função ambiental, caracterizada pela imposição de deveres de cuidado com relação ao meio ambiente, tornando-se elemento legitimador do direito de posse e propriedade, inclusive com a previsão de consequências jurídicas negativas pelo seu descumprimento.

Entretanto, dado o caráter finalístico do fim produtivo dos imóveis agrários, cabe destacar que os imóveis agrários são unidade econômico-produtivas, não podendo se confundir com as unidades de conservação.

Tal distinção é importantíssima em termos de compreensão teórica dos institutos e para a aplicação e interpretação das normas, uma vez que o Direito Agrário possui normas específicas de proteção ambiental aplicáveis aos imóveis agrários. Inclusive, cabe destacar que as normas do Código Florestal, por exemplo, quando se referem aos imóveis agrários, são normas de natureza agrária. Por isso, é correto afirmar a existência do meio ambiente agrário quando nos referimos aos imóveis agrários.

A concepção do meio ambiente agrário traz como consequência direta do ponto de vista da aplicação das leis o fato de que as normas especiais de proteção ao meio ambiente previstas nas normas de Direito Agrário possuem aplicação direta e, por se tratar de normas especiais, afastam a incidência de normas de Direito Ambiental. Outra consequência, do ponto de vista interpretativo, é que na ausência de disposição especial e específica pelo Direito Agrário, a aplicação subsidiária de normas de Direito Ambiental incidente sobre os imóveis agrários não pode desvirtuar o fim produtivo que é imposto pelo ordenamento brasileiro.

A propósito, para fins didáticos, se as normas de Direito Agrário fossem resumidas em uma única palavra, essa palavra seria “produção”. Por sua vez, se as normas de Direito Ambiental fossem resumidas em uma única palavra, essa seria “equilíbrio”, o equilíbrio da relação do homem com a natureza, jamais “restrição” ou “proibição”. A produção é o principal valor jurídico a ser tutelado quando falamos de imóvel agrário, por isso não podemos permitir que as normas de Direito Ambiental sejam erroneamente aplicadas como entraves burocráticos à produção.

Desde sua concepção, o Direito Agrário, através da noção função social da produção, sempre se orientou no sentido do equilíbrio entre o produzir e o preservar.

6. Imóvel agrário localizado em área urbana
Conforme foi abordado anteriormente, o que irá definir se um imóvel é qualificado como agrário é o critério da destinação e não simplesmente a sua localização. Um bom exemplo disso são os imóveis agrários localizados em área urbana, que existem até mesmo em grandes centros urbanos.

O fato de existirem imóveis agrários urbanos trazem algumas implicações práticas. Uma delas as limitações ao uso do imóvel, uma vez que algumas práticas podem não serem compatíveis com o ambiente das cidades, a exemplo de odores com criação de determinados animais (a exemplo da criação de porcos) ou a forma de pulverização de defensivos agrícolas.

Uma segunda implicação de cunho prático, está no conflito de natureza tributária, quando municípios buscam cobrar IPTU de imóveis agrários, uma vez que muitos municípios expandem a zona urbana das cidades englobando as propriedades rurais. Nesse sentido, cabe recordar que o conceito de imóvel agrário se constitui em instituto de direito material, cuja competência legislativa é privativa da União, razão pela qual não podem os municípios alteraram o seu conceito para fins de objetivar cobrança de IPTU. Além disso, conforme o art. 110 do Código Tributário Nacional reforça que “a lei tributária não pode alterar a definição, o conteúdo e o alcance de institutos, conceitos e formas de direito privado, utilizados, expressa ou implicitamente, pela Constituição Federal, pelas Constituições dos Estados, ou pelas Leis Orgânicas do Distrito Federal ou dos Municípios, para definir ou limitar competências tributárias”. A propósito, o Superior Tribunal de Justiça, no julgamento do REsp. nº 1.112.646/SP, submetido ao rito dos recursos repetitivos (Tema 174), definiu que “Não incide IPTU, mas ITR, sobre imóvel localizado na área urbana do Município, desde que comprovadamente utilizado em exploração extrativa, vegetal, agrícola, pecuária ou agroindustrial (art. 15 do DL 57/1966)”.

Por fim, uma implicação de cunho teórico e prático é o fato de que imóveis agrários podem se tornar imóveis urbanos, assim como imóveis urbanos podem se tornar imóveis agrários. Logo, em tese, é plenamente possível um edifício se tornar um imóvel agrário, tanto é que uma tendência da modernidade é o surgimento das chamadas “fazendas verticais urbanas” e dos espaços utilizados a partir do conceito de “urbam farms”. Nessas situações, o que deve ser observado é justamente a existência ou não da destinação do imóvel para a exploração da atividade agrária.

Em síntese, conhecer o conceito de imóvel agrário é fundamental para quem estuda o Direito Agrário.